संवैधानिक विकासक्रम र वर्तमान गणतान्त्रिक संविधानको महत्व

कालिका खड्का
काठमाडौँ । नेपालको इतिहासमै नेपाली नागरिक सहभागी भएर निर्वाचित संविधान सभाबाट निर्मित र राष्ट्रपतिबाट जारी भएको संविधानले पाँचवर्ष पूरा गर्दैछ । यस संविधानले परिकल्पना गरेको सङ्घीय गणतान्त्रिक राज्य व्यवस्था स्थापित भएर प्रदेश र स्थानीय सरकारहरु निर्माण भएका छन् । त्यसैले अहिले नै जनताको जीवनस्तरमा भने उल्लेख्य रुपमा परिवर्तन आउन सकेको छैन किनभने संविधान अझै कार्यान्वयनकै चरणमा छ ।

नेपाली जनताको बलिदान, त्याग र तपस्याको प्रतिफलस्वरुप करिब ६५ वर्षको लामो प्रतिक्षापछि नेपालमा लोकतान्त्रिक गणतान्त्रिक राज्यव्यवस्थासहितको संविधान जारी गर्ने कामले सफलता पाएको हो । यो संविधानले मुलुकका सबै जाति, लिङ्ग, महिला, दलित, भाषाभाषी, मधेशी, सिमान्तकृत सबै बर्गको अधिकार सुनिश्चित गरेको छ । तर नयाँ संविधान बमोजिम कानून निर्माण गर्ने प्रक्रिया जारी नै रहेकाले कतिपय अवस्थामा भने नागरिकलाई अप्ठेरो परेको महसुुस पनि भएको बताउने गरेका छन् ।

निकै लामो समयको प्रजातान्त्रिक प्रक्रिया र नागरिकको मेहनत र संघर्षबाट बनाएको नेपालको वर्तमान संविधान २०७२ साल असोज ३ गते तत्कालीन राष्ट्रपति डा. रामवरण यादवले संविधान सभाबाट जारी गर्नुभएको थियो । त्यही संविधान जारी गरेको दिनको सम्झनामा असोज ३ गतेलाई सरकारले संविधान दिवसका रुपमा मनाउने गरेको छ ।

पाँच वर्षमा आइपुग्दा संविधानले परिकल्पना गरेको नेपालको सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रअनुरुप तीन तहको सरकारको संरचना तयार गरी पूर्ण रुपमा कार्यान्वयनमा आएको छ । मौलिक हकका कानूनहरु बनिसकेका छन् । प्रदेश र स्थानीय तहका कानूनहरु पनि प्रायः बनिसकेका छन् । संविधान सभामा सबै राजनीतिक शक्तिको सहमतिबाट जारी यस संविधान कार्यान्वयनको पाँच वर्ष पुग्दैछ । संविधान संशोधनका आवाज उठ्ने गरेका छन् तर यो सबै कानुनी र संवैधानिक प्रक्रिया भित्रै पर्ने भएकोले राष्ट्रिय आवश्यकताका आधारमा हुँदै जाने प्रक्रिया नै हो ।

कानून, न्याय तथा संसदीय मामिलामन्त्री डा.शिवमाया तुम्बाहाङफेको संविधान रुपमा कार्यान्वयनमा आइरहेको बुझाइ छ । “संविधानअनुसार बनेका कानूनहरु प्रारम्भ हुने वित्तिकै लागू हुन्छ, छुटपुटबाहेक संविधान पूर्ण रुपमा कार्यान्वयनमा आएको छ । कार्यान्वयन पनि भइरहको छ”, मन्त्री तुम्बाहाङ्फेले भन्नुभयोे, “संविधानमा व्यवस्था गरेअनुसार सबैले व्यवहारमा लागू गर्नुपर्छ, जनताको संविधान हो, सबैले आ आफ्नो ठाउँबाट कार्यान्वयनमा ध्यान दिनुपर्छ ।” उहाँका अनुसार संविधानमा लेखिएका कुराहरु अक्षरश कार्यान्वयन गर्दै जानुपर्छ । यति ठूलो मेहनत र त्यागबाट ल्याएको संविधानलाई कार्यान्वयन गरेर जानु सबैको दायित्व हो ।

“नेपाली जनताको ठूलो बलीदानीबाट संविधान प्राप्त भएको हो, यो सामान्य तरिकाबाट आएको होइन” मन्त्री तुम्बाहाङफेले भन्नुभयो, “यसको कार्यान्वयन गर्नु सबैको दायित्व हो, संविधानले बन्देज लगाएका कामहरु नगरौँ सबैले कानूनको पालना गरौँ ।”

संविधान जारी भएर त्यसअनुरुप सङ्घीय संरचना तयार भएर कार्यान्वयनमा आउनु राम्रो कुरो हो । संविधान कार्यान्वयनको अवस्थामा भएपनि त्यसअनुरुप बनेका कानूनहरु प्रभावकारी कार्यान्वयन हुन नसक्दा नागरिकले कठिनाई भोग्नुपर्ने अवस्थामा सुधार आउन जरुरी छ ।

नेपालको संविधानमा व्यवस्था गरिएका ३१ वटा मौलिक हकको तीन वर्षभित्र कानून बनाएर कार्यान्वयन गर्ने भनिएको थियो । तीन वर्षभित्र कानून बने तर नियमावली बनाएर लागू गर्ने भनिएको अझै आवास र खाद्य सम्प्रभूतासम्बन्धी नियमावली बन्न सकेको छैन । पाँचवर्षसम्म मौलिक हक नै कार्यान्वयमा आएको छैन । संविधान जारी भएपछि संविधानअनुरुपका कानून निर्माणमा समय बितेको देखिन्छ । हालसम्म सङ्घमा १५८ कानून निर्माण भएका छन् । प्रदेशमा नं १ मा २६ वटा र ४ स्थानीय तहमा ४ चार कानून बनेका छन् । प्रदेश नं २ मा २१ वटा, २ स्थानीय तहमा २ कानून बनेका छन् । बागमती प्रदेशमा २४ वटा, १३ स्थानीय तहमा १३ वटा कानून बनेका छन् । गण्डकी प्रदेशमा २७, १८ स्थानीय तहमा १८ वटा कानून, प्रदेश नं. ५ मा ३१, २ स्थानीय तहमा ७ वटा कानून बनेका छन् । कर्णाली प्रदेशमा २१ र १९ वटा स्थानीय तहमा १९ कानून र सुदुरपश्चिम प्रदेशमा २७ वटा र ८८ स्थानीय तहमा १०३२ कानून बनेका छन् ।

नेपालको संविधानअुनसार सङ्घले संविधानसँग नबाझिने गरी कानून बनाउँछ । सोहीअनुरुप प्रदेश र स्थानीय तहले कानून बनाउनुपर्ने हुन्छ । प्रदेश र स्थानीय तहलाई कानून बनाउनका लागि सहज गर्न सङ्घले कानूनका मस्यौदा समेत तयार गरेर पठाइसकेको छ । सोहीअनुसार धेरै कानून बनीसकेका छन भने केही बन्ने क्रममा छन् ।

कानूनविद् राधेश्याम अधिकारीलाई संविधान जारी भएको पाँचवर्ष लागेको हुनाले कार्यान्वयन गर्न कठिनाई भएका विषयमा अध्ययन गर्नका लागि एउटा आयोग गठन गरेर समीक्षा गर्नुपर्छ भन्ने लागेको छ । “संविधान कार्यान्वयनका क्रममा कुन कुन ठाउँमा कठिनाई भयो ? त्यसका बारेमा एउटा आयोग गठन गरेर समीक्षा गर्न जरुरी छ”–संविधान निर्माणमा सहभागी हुनुभएका अधिकारीले भन्नुभयो, “संविधान निर्माण गर्ने बेलामा पनि समीक्षा गर्न आयोग गठन गर्नुपर्ने कुरा उठेको थियो, धेरै आयोग भएको हुँदा त्यस विषयमा छलफल अघि बढेन ।” उहाँका अनुसार संविधान संशोधनको विषयमा होइन । कार्यान्वयन गर्न जटिल भएको विषयमा समीक्षा गर्नुपर्छ । अहिले संविधान संशोधन गर्न उठेको मागमा पनि सम्बोधन हुन्छ । सरकारले एउटा आयोग बनाएर समीक्षा गर्यो भने राम्रो हुन्छ ।

जनप्रतिनिधिबाट बनेको संविधानमा जनताको स्वामित्व छ । संविधान लेखनका शुरुका दिनमा असहजजस्तै परिस्थिति थियो । केही राजनीतिक दलले वहिष्कार पनि गरेका थिए । पछि संविधान संशोधन भएपछि असन्तुष्ट पक्षले पनि भाग लिएर स्वीकार गरेका हन् । “संविधान कार्यान्वयन गर्दा संसदमा ३३ प्रतिशत महिला सहभागिता सम्भव भयो, गाउँपालिकाको उपाध्यक्ष वा उपाध्यक्ष नगरपालिकाको प्रमुख वा उपप्रमुखमा एक महिला अनिवार्य गरिएको छ” राष्ट्रियसभाका सदस्य समेत रहनुभएका अधिकारीले भन्नुभयो, “दलित महिला नेतृत्वमा आउने अवसर पाएका थिएन, अहिले संविधानको व्यवस्थाले छ हजार दलित महिला नेतृत्व तहमा आएका छन्, जुन उपलब्धि हो, नेपालमा जातजाती, छुवाछुतको भावना अन्त्य गर्न सहज भएको छ ।”

वरिष्ठ अविधक्ता शम्भु थापालाई संविधानले मान्छेको जीवनमा परिर्वतन ल्याउनुपर्छ भन्ने लाग्छ । “राजनीतिक रुपले संविधानले फड्को मार्यो, राजसत्ताको अन्त्य नै भयो, सङ्घीय शासन प्रणाली शुरु भयो”–वरिष्ठ अधिवक्ता थापाले भन्नुभयो, “संविधान जनतास्तरमा जुन रुपमा पुग्नुपर्ने हो, त्यो रुपमा पुग्न सकेको छैन, समाजवाद उन्मुख संविधान भनिएको छ, त्यो भनेको समाजका सबैपक्षलाई माथिलाई उठाउने हो, धनी गरिब सबैलाई समान रुपमा अगाडि बढाउने हो ।”

उहाँका अनुसार बलियो सरकार आएको पनि तेस्रो वर्ष बितिकेको छ तर स्थायी सरकार आएर जनताको आर्थिक स्थितमा सुधार आउन सकेको देखिँदैन । संविधानको कार्यान्वयन गर्ने सरकार, संसद र न्यायपालिकाले पनि संविधान मानेको देखिएको छैन । सरकारले गठन गरेका संवैधानिक आयोगमा पदाधिकारी खाली छन् । “देशमा प्रगतिउन्मुख बनाउने मानिसले नै गरेर हुने हो, चीन, अमेरिका वा सिंगापुरलाई हेरौँ, संविधानअनुसार शक्ति सञ्चय भएका मानिसहरुले सञ्चालन गर्ने हो”– उहाँले थप्नुभयो “विश्वविद्यालयको हालतमा सुधार छैन, न्यायपालिकामा योग्य मानिसहरु पुगेनन् हिजो घुस खाएका मानिसहरु नियुक्ति भएका छन् या नियुक्ति गर्ने ठाउँमा छन्, न्याय भनेको मानिसमाथिको विश्वास हो, शुरुमै अविश्वास गर्ने मानिसहरु न्यायपालिकाको उच्चस्थानमा नियुक्त भएका छन् ।”

संसद आफैले पनि संविधान कार्यान्वयनमा ध्यान नदिएको उहाँको ठम्याई छ । उहाँले थप्नुभयो, “लामोसमयसम्म सभामुखको पद खाली भयो, सभामुख पद एकमिनेट पनि खाली हुनुहुदैन, उपसभामुख भनेको सभामुख होइन” उहाँले थप्नुभयो,– संवैधानिक परिषद्मा उपसभामुखलाई पनि राखिएको छ, तर अहिले पनि उपसभामुख पद खाली छ, संसदसँग नमिल्ने खालको अध्यादेश जारी भएको छ ।” वरिष्ठ अधिवक्ता थापाको माथिल्लो सदनमा पेशागत विषयविज्ञहरु ल्याउनुपर्नेमा राजनीतिक कार्यकर्ताकै भागबण्डा गर्नु पनि संविधानविपरीत काम भएको बुझाई छ । जनताको संविधान जारी भएर राजनीतिक रुपमा उपलब्धि भएपनि मान्छेको जीवनमा सुधार आउन नसकेको उहाँको ठम्यार्ई छ ।

नेपालको संवैधानिक विकास क्रमलाई हेर्दा छोटो समयमा सातवटा संविधान जारी भइसकेका छन् । विगतमा संविधान केही राजा, कोही कानून विद्हरुले निर्माण गरेको भएता पनि प्रथम पटक जनताको प्रत्यक्ष मतबाट निर्वाचित जनप्रतिनिधिबाट बनाएर राष्ट्रपतिबाट जारी भएको पहिलो संविधान नेपालको संविधान हो । सबै जाति, धर्म, भाषा, लिङ्गलाई यसले समेटेको छ । नेतृत्व गर्ने स्थानमा सबैलाई सहभागी गराउने अभ्यास गरेको छ ।

नेपालमा सबैभन्दा पहिलो लिखित संविधान २००४ सालमा नेपाल सरकारको वैधानिक कानून, २००४ आयो । यो संविधानको मस्यौदामा भारतीय संविधान विशेषज्ञ श्रीप्रकाश गुप्ताको नेतृत्वमा रघुनाथ सिंह र रामउग्र सिंह रहनुभएको थियो भने नेपालका तर्फबाट कृष्ण शम्शेरसहित जम्मा छ जनाको टोलीले बनाएको थियो । श्री ३ पद्म शमशेरले २००४ साल माघ १३ गते जारी गरी २००५ साल वैशाख १ गतेबाट लागू गर्ने भनिएको थियो तर राणा परिवारभित्र व्यापक विरोधपछि उक्त संविधान कार्यान्वयमै नआई गर्भमै सीमित भयो ।

नेपालको संवैधानिक विकासक्रमको हिसावले दोस्रो तथा कार्यान्वयनको दृष्टिले नेपालको अन्तरिम शासन विधान, २००७ तत्कालीन राजा श्री ५ त्रिभुवनबाट जारी भएको अर्थात राजाको हातबाट जारी भएको पहिलो संविधान हो । यो संविधान छ पटकसम्म संशोधन भएको थियो । यो संविधानमा वाक तथा प्रकाशन, मौलिक हक, २१ वर्ष पुगेका नागरिकले मत दिन पाउने जस्ता व्यवस्था थियो ।

नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०१५ तेस्रो संविधानको रुपमा तत्कालीन राजा श्री ५ महेन्द्रबाट जारी भयो । यो संविधान भगवतीप्रसाद सिंहको अध्यक्षतामा ५ सदस्यीय संविधान मस्यौदा टोली गठन गरिएको थियो । यो संविधानको मस्यौदा बनाउनका लागि बेलायती नागरिक सर आइभर जेनिङ्सले सहयोग गर्नुभएको थियो । यो संविधानमा वैयक्तिक स्वतन्त्रताको हकसहित छ वटा मौलिक हकको व्यवस्था गरिएको थियो । पहिलो पटक देवनागरीक लिपिमा नेपाली भाषालाई राष्ट्र भाषाको मान्यता प्रदान गरेको थियो ।

नेपालको संविधान, २०१९ नेपालको चौथो लिखित संविधान तत्कालीन राजा श्री ५ महेन्द्रबाट जारी भयो । नेपालको संवैधानिक विकासक्रमको इतिहासमा निकै लामो (तीन दशक) यो संविधानले विताएको थियो । यो संविधान पञ्चायती व्यवस्थालाई सहयोग गर्ने र राज्यको सम्पूर्ण कार्यकारी शक्ति श्री ५ मा हुने व्यवस्था थियो । दलविहीन व्यवस्था समेत यो संविधानमा थियो ।

नेपालको संवैधानिक विकासक्रममा नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ पाँचौ संविधान तत्कालीन समयमा निकै प्रगतीशील र उत्कृष्ट मानिएको थियो । सर्वोच्च अदालतमा न्यायाधीश विश्वनाथप्रसाद उपाध्यायको अध्यक्षतामा संविधान मस्यौदा बनेको थियो । संवैधानिक राजतन्त्र तथा बहुदलीय प्रजातन्त्र यो संविधानको मूलभूत विशेषता थियो । नेपालमा पञ्चायती व्यवस्थाको अन्त्यका लागि भएको विसं २०४६ को जनआन्दोलनपछि प्रजातन्त्रको पुनस्र्थापना भएको थियो । बहुदलीय व्यवस्थाको स्थापनाको उपलिब्धका रुपमा तत्कालीन अन्तरिम सरकारका प्रधानमन्त्री कृष्णप्रसाद भट्टराईको पहलमा यो संविधान जारी भएको थियो ।

नेपालको दशवर्षे लामो सशस्त्र द्धन्द्धको सम्बोधन गर्ने पृष्ठभूमिमा बनेको छैटौँ संविधान नेपालको अन्तरिम संविधान २०६३ माघ १ गते प्रतिनिधिसभाबाट पारित भयो । सर्वोच्च अदालतमा तत्कालीन न्यायाधीश लक्ष्मणप्रसाद अर्यालको संयोजकत्वमा १६ सदस्यीय समितिले यो संविधानको मस्यौदा गरेको थियो । यसमा जनआन्दोलनको भावना, राजनीतिक सहमति र सहकार्यको संस्कृति सरकार सञ्चालको आधार हुने भनिएको थियो ।

नेपाली जनताले प्रत्यक्ष निर्वाचन गरेर जनप्रनिधिमार्फत् बनाएको पहिलो संविधान नेपालको संविधान, २०७२ हो । नेपालको इतिहासमा पहिलो पटक राष्ट्रपतिबाट यो संविधान जारी भएको हो । नेपालमा संविधानको विकास क्रमलाई हेर्ने हो भने शुरुमा लेखिएका संविधान विस्तारै प्रगतिशील रुपमा विकास हुँदै आएका छन् । पूर्ण रुपमा नेपालीको भावना जोडिएको संविधान नेपालको सातौँ संविधान हो । नेपाली नागरिकको भावना, त्याग र तपस्याको प्रतिनिधित्व यो संविधानले गर्दछ । संविधान जारी भएको पाँचवर्ष पूरा हुनै लाग्यो र कार्यान्वयनकै चरणमा छ । यो संविधानले मुलुकलाई गणतन्त्रमा प्रवेश गराएको र मुलुकको प्रादेशिक संरचनासहितको भूगोलमा रुपान्तरण गराएकोले नेपालको संवैधानिक इतिहासमा यो संविधानको विशेष महत्व छ र यसको पूर्णरुपमा कार्यान्वयनका लागि पनि थप समय लाग्नु स्वाभाविकै मानिन्छ ।